Czy Paryż wraca do pierwszej ligi w wydatkach obronnych?

Od czasu rozlania się na Europę w 2009 r. globalnego kryzysu finansowego poważnie dotknięta tymi wydarzeniami Republika Francuska nie była w stanie zapewnić finansowania swoich sił zbrojnych na wymaganym przez NATO poziomie 2 proc. PKB. Teraz ma się to zmienić.

Podpisana przez Emmanuela Macron, prezydenta Francji, ustawa o wieloletnim finansowaniu sił zbrojnych, tzw. Loi de programmation militaire (LPM) na latach 2019-2025 sprawia, że Francja może powrócić do grona państw Sojuszu, które wydają na cele obronne co najmniej 2 proc. PKB.

Jak wynika z dostępnych danych statystycznych, dla francuskiego budżetu obronnego najgorszym rokiem w ciągu ostatnich 20 lat był 2015, kiedy to stanowił on zaledwie 1,78 proc. krajowego PKB. W liczbach bezwzględnych był to również wyjątkowo słaby wynik – niecałe 31,5 mld euro (nie uwzględniając wydatków na emerytury).

Od tego czasu sytuacja zaczęła się poprawiać i szacuje się, że w 2018 r. wydatki na cele obronne przekroczą 34,2 mld euro i stanowić będą 1,81 proc. PKB Francji. Tym samym do zakładanych 2 proc. droga jeszcze daleka, choć najgorsze czasy prawdopodobnie już minęły. Remedium na tę sytuację, wg zapewnień przedstawicieli władz Francji, ma być promulgowana ustawa przewidująca rokroczny wzrost wydatków na obronność o 1,7 mld EUR w latach 2019-2022 i o 3 mld euro w latach 2023-2025. Łączny budżet francuskiego Ministerstwa Sił Zbrojnych w nadchodzących siedmiu latach ma wynieść zatem 295 mld euro, a w ostatnim z nich – w 2025 r. – ma być o niemal 36 proc. wyższy od budżetu z 2017 r.

Biorąc pod uwagę nienajlepszą sytuację gospodarczą Republiki, wysoki, sięgający niemal 100 proc. PKB dług publiczny, nie do końca satysfakcjonujący wzrost gospodarczy oraz fakt, że w 2022 r. odbędą się we Francji wybory prezydenckie, których Emmanuel Macron wcale wygrać nie musi, należy uznać, że jest to plan bardzo ambitny. Pomimo trudności i dużej dozy niepewności, pierwszy sygnał realizacji LPM 2019-2025 miał już miejsce – budżet obronny Francji w 2019 r. ma wzrosnąć o 1,7 mld euro, do poziomu 35,9 mld euro. Tym samym trend powrotu do zwiększania wydatków obronnych został utrzymany. Ponadto z powyżej kwoty nie mniej niż 19,5 mld euro zostanie przeznaczone na wydatki materiałowe, co oznacza wzrost o 1,3 mld euro w stosunku do 2018 r.

Efekty zwyżki wydatków obronnych są już zresztą widoczne. W połowie stycznia francuskie władze podpisały umowę z Dassault Aviation o wartości 2 mld euro na budowę 28 nowych samolotów bojowych Rafale, które mają posiadać niektóre cechy nowego, rozwijanego w ramach tego kontraktu standardu F-4. Zamówione maszyny będą dostarczane do Armée de l’air od 2023 r.

Finansowanie francuskiej obronności w latach 2019-2025

LPM 2019-2025 w swoich założeniach wychodzi od znanych z tego rodzaju dokumentów stwierdzeń o potrzebie znalezienia odpowiedzi na zagrożenia dla Francji, Europy oraz świata i przyjmuje perspektywę do 2030 r. Tym samym plan na lata 2019-2025 uznawany jest jako element większej całości działań mających na celu wzrost bezpieczeństwa Francji i Europy. Wspomniane w jednym z powyższych akapitów wzrosty budżetu obronnego mają przełożyć się na średnie rokroczne wydatki w latach 2019-2023 na poziomie 39,6 mld euro, bez uwzględnienia wydatków emerytalnych. Oznacza to wyższe o 7,4 mld EUR wydatki roczne aniżeli w okresie 2014-2018 – łącznie będzie to wzrost o 23 proc. W efekcie w 2023 r. nakłady na obronność mają sięgać 1,91 proc. PKB, tj. 44 mld EUR. Ostatnie dwa lata funkcjonowania LPM, tj. 2024 i 2025 mają zostać poddane ewaluacji w 2021 r. oraz uwzględniać sytuację makroekonomiczną kraju w owym czasie. Zatem chociaż w przestrzeni medialnej najczęściej można spotkać się z kwotą 295 mld euro, w praktyce jak na razie zapewnione jest finansowanie do 2023 r., tj. prawie 198 mld euro – nadal poważna kwota, jednak o 1/3 mniejsza od zapowiedzi.

Chociaż wśród nakładów najważniejsze miejsce zajmują wydatki materiałowe (o czym w następnym akapicie), w najnowszym LPM przewiduje się wzrost finansowania operacji zagranicznych i wewnętrznych. Od 2020 r. kwota ta ma wzrosnąć o kolejne 250 mln euro do 1,1 mld euro i utrzymać się do 2023 r. Niestety, w praktyce sytuacja nie wygląda tak dobrze gdyż w przeciwieństwie do lat poprzednich, od 2019 r. wydatki na misje będą leżały wyłącznie po stronie Ministerstwa Sił Zbrojnych. Wcześniej koszt był dzielony pomiędzy kilka resortów.

Niewielka zmiana dokona się w odniesieniu do liczebności sił zbrojnych. Łącznie w latach 2019-2023 planuje się stworzenie 3000 dodatkowych etatów. Kolejne dwa lata to jeszcze dodatkowe 3000 miejsc dla pracy. Przy obecnej liczbie etatów (łącznie wojskowych i cywilnych) w siłach zbrojnych na poziomie 268 tys. dodatkowych 6 tys. oznacza wzrost o nieco ponad 2 proc., co oczywiście trudno uznać za rewolucję, jednak jest to odwrócenie trwającego od 30 lat trendu spadkowego.

Wzrastać będą także wydatki na innowacje w pracach badawczych – do 2022 r. ulegną one zwiększeniu do kwoty 1 mld euro rocznie (wzrost o 270 mln euro w stosunku do budżetu z 2018 r.).

Finansowanie znajdzie również tzw. plan rodzinny mający na celu poprawić warunki życia i pracy żołnierzy oraz pracowników wojska oraz ich rodzin. Przewidziana kwota na tę część to 530 mln euro podczas całego czasu trwania LPM.

Ważnym komponentem przewidzianym w LPM są m.in. wydatki na działania w cyberprzestrzeni. Na ten cel ma zostać przeznaczone 1,6 mld euro, które mają dać zatrudnienie 1000 nowych specjalistów.

Znacznie wyższe finansowanie otrzymają natomiast podmioty zajmujące się działaniami wywiadowczymi. Dodatkowe 4,6 mld euro ma przełożyć się na zatrudnienie dodatkowych 1500 specjalistów, zakup satelitów, BSP, samolotów walki elektronicznej itp.

Gros wydatków w latach 2019-2023 dotyczyć będzie jednak zakupów materiałowych. Aż 112,5 mld euro zostanie wydanych na ten cel, a dodatkowe 60,3 mld euro jest w planie na lata 2024-2025.

LPM wskazuje na pięć głównych kategorii tych wydatków:

• odstraszanie nuklearne – 25 mld euro oraz plan na dodatkowe 12 mld euro w latach 2024-2025;
• tzw. główne programy zbrojeniowe – 37 mld euro w latach 2019-2023 i dodatkowe 22 mld euro w kolejnych dwóch;
• utrzymanie sił zbrojnych – 22 mld euro w latach 2019-2023 oraz dodatkowe zaplanowane 7 mld euro w latach 2024-2025;
• środki na infrastrukturę – 7,3 mld euro w latach 2019-2023 i planowane 3,7 mld euro w ostatnich dwóch latach trwania LPM;
• sprzęt towarzyszący i programy związane – 13 mld euro w latach 2019-2023 i dodatkowe 6 mld euro w latach 2024-2025.

Plany w zakresie modernizacji technicznej

Pod względem nowego sprzętu jaki ma trafić w ręce francuskich wojskowych w nadchodzących siedmiu latach sytuacja wygląda imponująco i nie sposób wymienić wszystkich nowości, planów, czy zamówień, jakie przewiduje LPM 2019-2025. Stąd też w niniejszym artykule skupimy się jedynie na tych najważniejszych.

Armée de terre do 2025 r. mają wzbogacić się m.in. o następujące rodzaje uzbrojenia: 122 zmodernizowanych do wersji XLR czołgów Leclerc; 733 zmodernizowane lekkie pojazdy opancerzone Panhard VBL; 36 śmigłowców transportowych NH90; 55 tys. kamizelek kuloodpornych; 165 tys. strojów chroniących przez zagrożeniami CBRN; 42 tys. hełmów; 1950 pocisków kierowanych do zestawów MMP. Przyspieszeniu ma ulec również program Scorpion – połowa z planowanych nowych średnich pojazdów opancerzonych ma zostać dostarczona do końca 2025 r., m.in. 936 wielozadaniowych pojazdów opancerzonych Griffon i 150 zwiadowczych pojazdów opancerzonych Jaguar. Wojsko otrzyma też 489 VBMR Leger.

Co się tyczy Marine nationale, to w latach 2019-2025 mają tam trafić m.in.: cztery wielozdaniowe okręty podwodne o napędzie atomowym typu Barracuda, ostatnie trzy fregaty typu FREMM; dwie fregaty średnie (Frégates de taille intermédiaire, FTI); trzy zmodernizowane lekkie fregaty typu Lafayette; a także szereg okrętów wsparcia i mniejszych jednostek.

Armée de l’air w nadchodzących siedmiu latach otrzymać mają: 28 myśliwców Rafale (wspomniany na początku artykułu kontrakt z połowy stycznia b.r.); 55 zmodernizowanych myśliwców Mirage 2000D; 12 latających cystern A330 MRTT; 11 samolotów transportowych A400M Atlas; 2 ostatnie samoloty transportowe C-130J; 14 zmodernizowanych maszyn C-130H. Ważną informacją jest też założenie aby w po 2023 r. znalazło się finansowanie na 30 myśliwców Rafale w standardzie F4, które mają zostać dostarczone do 2030 r. Ponadto do 2025 r. zmodernizowane zostaną pociski manewrujące SCALP, w 2019 r. zamówione mają być pierwsze pociski „powietrze-powietrze” Mica NG, myśliwce Rafale otrzymają pociski „powietrze-powietrze” Meteor, a w 2024 r. rozpoczną się prace badawczo-rozwojowe nad nowymi pociskami manewrującymi i przeciwokrętowymi.

Oprócz wyżej wymienionych zadań przewiduje się szereg działań zakupowych i modernizacyjnych dla Wojsk Specjalnych. W obszarze kosmosu planowane jest dostarczenie dwóch nowych satelitów telekomunikacyjnych, dwóch obserwacyjnych (system MUSIS) i jednego rozpoznania elektronicznego. W zakresie obrony powietrznej od 2022 r. rozpoczną się prace nad modernizacją systemów SAMP/T poprzez integrację z nimi pocisków rakietowych Aster Block 1 NT. Co się zaś tyczy sił nuklearnych, LPM nie daje wglądu w szczegóły, a jedynie postuluje rozpoczęcie prac nad rozwojem nowego pocisku manewrującego z głowicą atomową oznaczonego ASN4G, a także przeznaczenia środków na odbudowę lotniczego i rakietowego komponentu sił atomowych z uwzględnieniem zdolności zdobywania informacji i przewidywania działań przeciwnika.

Czy to się może udać?

Wysoki poziom ambicji Loi de programmation militaire 2019-2025, chociaż potrzebny w kontekście roli Francji w architekturze bezpieczeństwa Europy i świata, prowadzi do pytania o szanse jego realizacji.

Głównym problemem w tym zakresie jest fakt, że 1/3 wydatków przewidzianych w planie – 97 mld euro – ma zostać zrealizowana dopiero w dwóch ostatnich latach jego obowiązywania, tj. w 2024 i 2025, które mają zostać poddane ewaluacji mogącej skutkować ich obniżeniem. Co więcej, wybory prezydenckie mają odbyć się w kwietniu 2022 r. i ewentualna przegrana Emmanuela Macrona może wywrócić ostatnie dwa, a nawet trzy lata obecnego LPM.

Jako problem należy wskazać też spadające tempo wzrostu gospodarczego nad Sekwaną. Obecne szacunki francuskiego urzędu statystycznego wskazują na wzrost na poziomie 1,7 proc. PKB w 2018 r. w stosunku do 2,3 proc. w roku poprzednim. Utrzymanie się wzrostów w przedziale 1-2 proc. r/r przy rosnących napięciach społecznych związanych z liberalizacją prawa pracy, wydatkami socjalnymi itp. może nie wystarczyć do utrzymania tak poważnych nakładów w budżecie obronnym. Oczywiście, gospodarka to tylko jeden, aczkolwiek ważny, z elementów wpływających na poziom i kształt wydatków obronnych i tym samym nie należy go przeceniać. Biorąc zaś pod uwagę, że projekt budżetu na 2019 r. wpisuje się w pełni w realizację LPM, można domniemywać, iż francuskie władze mają rzeczywistą ambicję jego zrealizowania, przynajmniej do 2023 r. Natomiast wszelkie oceny możliwości realizacji planu w latach późniejszych są bliższe wróżbom aniżeli poważnej analizie.