Polska stała się jednym z państw NATO o najwyższej dynamice wydatków obronnych: z ok. 2,2 proc. PKB w 2022 r. do ok. 4,7 proc. w 2025 r. i planowanych ok. 4,8 proc. w 2026 r. Gdy państwo przeznacza na obronność ponad 4 proc. PKB, nie prowadzi już zwykłej modernizacji technicznej, lecz największe w tym stuleciu przedsięwzięcie strategiczne, którego powodzenie zależy nie tyle od wysokości nakładów, ile od jakości instytucji zdolnych przełożyć je na trwałą zdolność bojową, potencjał przemysłu i innowacyjność gospodarki. Kluczowe pytanie nie brzmi już: ile uzbrojenia kupujemy, lecz w jaki sposób kupujemy i czy dysponujemy systemem, który pozwala te zakupy skoordynować, wdrożyć, utrzymać i wpisać w spójną architekturę zdolności. W obronności zakup platformy nie jest bowiem równoznaczny z wytworzeniem zdolności – ta powstaje dopiero wraz z załogą, amunicją, częściami, szkoleniem, serwisem oraz możliwością modernizacji i odtwarzania sprzętu w kryzysie.
Wzrost wydatków nie gwarantuje wzrostu zdolności. Przeciwnie – uwidacznia słabości instytucjonalne: im większy budżet, tym wyższy koszt złej koordynacji, dublowania zadań i błędów w kontraktowaniu. Udział zakupów sprzętu w polskich wydatkach obronnych przekroczył 55 proc. (wobec ok. 38 proc. średnio w europejskim NATO), a według SIPRI import uzbrojenia przez Polskę w latach 2020–2024 wzrósł ponad pięciokrotnie. Państwo, które kupuje dużo za granicą, ale nie ma silnego aparatu analityczno-kontraktowego, łatwo wchodzi w zależność funkcjonalną: formalnie jest właścicielem sprzętu, praktycznie zależy od zewnętrznych dostaw części, usług, amunicji czy aktualizacji oprogramowania. Dlatego reforma systemu zakupowego nie jest kwestią administracyjną, lecz elementem budowy potencjału obronnego państwa.
dr Krzysztof Wiater
Diagnoza stanu obecnego
Zasadniczą słabością obecnego systemu jest fragmentaryczny podział odpowiedzialności za cykl życia sprzętu i brak jednego ośrodka przekładającego potrzeby operacyjne na wdrażane programy. Za zakup odpowiada Agencja Uzbrojenia, za użytkowanie – jednostki podległe Dowództwu Generalnemu Rodzajów Sił Zbrojnych, za eksploatację – Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych, a za wycofanie – Agencja Mienia Wojskowego. Odpowiedzialność jest rozproszona także międzyresortowo: Ministerstwo Obrony Narodowej odpowiada za planowanie i pozyskiwanie, Ministerstwo Aktywów Państwowych za nadzór właścicielski nad przemysłem, Ministerstwo Rozwoju i Technologii za współpracę gospodarczą i innowacje, a Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego wraz z Narodowym Centrum Badań i Rozwoju – za badania. Cele tych instytucji nie są zbieżne: nadzór właścicielski premiuje wynik finansowy spółek, MON – cenę, terminowość i koszt cyklu życia. Polityka przemysłowa nie jest przy tym zsynchronizowana z Programem Rozwoju Sił Zbrojnych.
Brakuje instrumentów prawnych pozwalających zamawiającym wspierać firmy krajowe w budowie potencjału produkcyjnego i serwisowego, zwłaszcza przy dużych kontraktach z podmiotami zagranicznymi. Państwo słabo wykorzystuje własny potencjał – choćby ataszatów obrony – do promocji eksportu. Brak też narzędzi informatycznych do zarządzania cyklem życia i konfiguracją sprzętu: dane bywają rozproszone w „wyspowych” bazach, co utrudnia prowadzenie polityki krajowej wartości dodanej (local content) i mierzenie jej wskaźnikami efektywności. Różnorodność pozyskanego sprzętu dodatkowo obciąża logistykę. Wątpliwości budzą również podstawy prawne zakupów: masowe stosowanie wyłączeń, w tym art. 346 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz przesłanki „pilnej potrzeby operacyjnej”, jest monitorowane przez Unię i bywa kwestionowane w orzecznictwie.
Do dysfunkcji należą ponadto: luka między badaniami a wdrożeniami, brak nowoczesnych narzędzi zarządzania programami i finansami w Agencji, sztywna struktura etatowa, brak zdefiniowanej polityki zbrojeniowej i ciągłości strategicznej odpornej na cykl polityczny, administrowanie zamiast aktywnego zarządzania prawami własności intelektualnej oraz bariery w dostępie do rynku dla podmiotów prywatnych, zwłaszcza z sektora małych i średnich przedsiębiorstw oraz dual-use. Głównymi celami reformy powinny być zatem: integracja odpowiedzialności za cały cykl życia sprzętu, wzmocnienie Agencji jako kreatora potencjału produkcyjnego i serwisowego, uporządkowanie prawa zamówień w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności oraz stworzenie inkubatora i akceleratora innowacji w sektorze obronnym.
Wzorce zagraniczne
Doświadczenia zagraniczne są punktem odniesienia, nie wzorem do skopiowania. Francuska DGA to nie tylko nabywca sprzętu, lecz ośrodek techniczny, programowy i inwestycyjny, konsekwentnie wiążący zakupy z polityką suwerenności technologicznej. W programach długoterminowych to właśnie decyzje o konfiguracji, udziale krajowych podmiotów, prawach do modernizacji i serwisie przesądzają o zdolności utrzymania systemu przez dekady. Lekcja dla Polski: agencja pozyskująca powinna oceniać nie tylko cenę i parametry, lecz także długofalowe skutki dla suwerenności technologicznej.
Koreańska DAPA pokazuje, że instytucja zakupowa może być narzędziem przejścia od modelu importowego do samodzielności technologicznej i eksportu. Stworzyła stabilne centrum zarządzania programami, integrujące wymagania, finansowanie i relacje z przemysłem, a przy tym aktywnie podnosi kwalifikacje uczestników rynku – choćby przez program szkoleniowy prowadzony wspólnie z instytutem KAIST. Zamówienia mogą wspierać krajowe zdolności projektowe, produkcyjne i eksportowe, jeśli są prowadzone konsekwentnie i powiązane ze strategią przemysłową.
Turecka SSB to z kolei przykład silnej centralizacji: instytucja nie tylko zakupowa, ale też przemysłowo-rozwojowa, konsekwentnie zwiększająca udział krajowych podmiotów, eksport i własne kompetencje projektowe. Modelu tego, osadzonego w odmiennym systemie ustrojowym, nie należy kopiować, ale skłania on do pytania, czy nasz system dostatecznie wiąże decyzje kontraktowe z rozwojem krajowego przemysłu. Wniosek wspólny jest taki, że agencja pozyskująca powinna mieć stabilne umocowanie prawne, rozwinięte kompetencje analityczno-techniczne i zdolność zarządzania programem w całym cyklu życia, a kontraktowanie – być powiązane z celami państwa: zdolnościami operacyjnymi, technologią, bezpieczeństwem dostaw i potencjałem przemysłu.
Wymiar unijny reformy
Reformy nie można projektować wyłącznie krajowo. Polityka obronna państw europejskich jest coraz silniej kształtowana przez instrumenty Unii Europejskiej: wspólne zakupy, bezpieczeństwo dostaw, finansowanie badań i rozwoju, wzmacnianie bazy technologiczno-przemysłowej. Wymiar unijny należy traktować nie jako ograniczenie, lecz jako dodatkowy poziom oddziaływania – wykorzystywany selektywnie i podporządkowany interesowi bezpieczeństwa państwa. Instrumenty takie jak EDF (wspólne badania i rozwój), EDIRPA (wspólne zamówienia), ASAP (zdolności produkcyjne, zwłaszcza amunicji), EDIP (europejska baza przemysłowo-obronna) oraz mechanizmy PESCO, EDA i OCCAR mogą stać się narzędziem budowy krajowych zdolności produkcyjnych i serwisowych, a nie tylko kanałem finansowania zakupów realizowanych poza krajem. Polski system powinien umieć łączyć ochronę narodowych interesów bezpieczeństwa z aktywnym i selektywnym korzystaniem z instrumentów europejskich.
Polska nie potrzebuje kosmetycznej poprawki, lecz nowego „ustroju” pozyskiwania uzbrojenia, opartego na trzech nowych ustawach regulujących: ustanawianie i utrzymywanie przemysłowego potencjału produkcyjnego i serwisowego; udzielanie zamówień w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności – odrębnie od klasycznego prawa zamówień publicznych; a także organizację i zasady działania nowej Agencji Uzbrojenia jako agencji wykonawczej.
Ustawa o potencjale obronnym
Ustawa ma nie być kolejną deklaracją strategiczną, lecz twardym instrumentem wiążącym wydatki zbrojeniowe z budową krajowych zdolności produkcyjnych, serwisowych i technologicznych. Powinna ona:
* definiować przemysłowy potencjał obronny nie jako zbiór spółek, lecz jako katalog zdolności krytycznych (produkcja amunicji i części, remonty, serwis, integracja, dostęp do danych technicznych, modernizacja, szybkie zwiększenie produkcji w kryzysie) i nakładać obowiązek okresowej klasyfikacji tych zdolności: które muszą być utrzymywane w kraju, które w modelu sojuszniczym, a które mogą opierać się na bezpiecznym imporcie;
* łączyć planowanie modernizacji z polityką przemysłową oraz badaniami i rozwojem przez wspólny, międzyresortowy portfel programów, zamiast dzisiejszego rozdzielenia między MON, MRiT, MAP i MNiSW, oraz ustanawiać jeden mechanizm koordynacji spinający potrzeby operacyjne, politykę przemysłową, nadzór właścicielski i finansowanie badań;
* poddawać każdy duży program ustawowemu testowi wpływu na krajowy potencjał: jaka część wartości zostaje w Polsce, czy powstaje zdolność serwisu i remontu, czy krajowe podmioty uzyskują dostęp do dokumentacji, technologii i dalszej modernizacji;
* przy zdolnościach krytycznych wymagać, by kontrakt obejmował nie tylko dostawę, lecz także „pakiet suwerenności eksploatacyjnej”: krajowy serwis, zdolność napraw, zabezpieczenie części, transfer wiedzy i prawo utrzymania systemu w całym cyklu życia – z obowiązkiem bilansowania kosztu cyklu życia, a nie wyłącznie ceny zakupu;
* wiązać finansowanie badań z fazą wdrożeniową, tak aby projekty nie kończyły się na demonstratorze, lecz miały ścieżkę do prototypu i produkcji seryjnej;
* porządkować relację zamówień i offsetu – traktowanego odtąd jako mechanizm pozyskiwania technologii z zagranicy i jeden z instrumentów budowy zdolności, a nie odrębna warstwa kompensacyjna – oraz uchylić ustawę offsetową z 2014 r., wprowadzając jednoznaczną definicję podmiotu krajowego;
* promować sektor dual-use, wskazując obszary, w których wydatki obronne wzmacniają równocześnie zdolności wojskowe i cywilne (elektronika, oprogramowanie, łączność, drony, cyberbezpieczeństwo, technologie kosmiczne), a także działalność inwestycyjną w tych obszarach – niezależnie od źródła kapitału, czy będzie to spółka celowa Chrobry, czy fundusze private equity i venture capital – z jednym kryterium: osiąganą zdolnością;
* dopuszczać wspieranie podmiotów przemysłowych przez zamawiających realizujących zamówienia chroniące podstawowe interesy bezpieczeństwa (np. finansowanie infrastruktury związanej z zamówieniem) i rozliczać system nie z liczby kontraktów czy wykonania budżetu, lecz z mierzalnych efektów: krajowej wartości dodanej, poziomu serwisu, zdolności produkcji części i amunicji oraz skrócenia czasu od zgłoszenia potrzeby do gotowego wyrobu.
Ustawa o zamówieniach obronnych
Ustawa o zamówieniach w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności powinna wyjść z założenia, że nie są to zwykłe zamówienia publiczne, lecz odrębna kategoria działania państwa, w której przedmiotem decyzji jest budowa i utrzymanie znacznej części zdolności operacyjnej w całym cyklu życia. Powinna tworzyć samodzielny reżim prawny, poza ustawą Prawo zamówień publicznych, i „inteligentnie” wdrażać dyrektywę obronną 2009/81/WE, a nie tłumaczyć ją dosłownie. Polska powinna zabiegać o taką rewizję dyrektywy, która upraszcza procedury i wspiera zakupy wspólne, a zarazem dopuszcza silniejsze wymagania co do serwisu krajowego, bezpieczeństwa dostaw, transferu kompetencji i dostępu do technologii. Art. 346 TFUE musi przy tym pozostać realnym narzędziem ochrony interesów bezpieczeństwa – przy precyzyjnym określeniu granic jego stosowania. Ustawa powinna:
* obejmować zakresem nie tylko dostawy sprzętu, lecz także części, amunicję, oprogramowanie, usługi serwisowe i modernizacyjne, dostęp do danych technicznych, prace badawczo-rozwojowe, integrację systemów, wsparcie logistyczne, szkolenie i cyberbezpieczeństwo;
* przyjąć, że przedmiotem zamówienia jest znaczna część zdolności operacyjnej – z obowiązkiem uwzględniania już na etapie postępowania kosztu cyklu życia, modelu wsparcia eksploatacji, unifikacji, dostępu do części i dokumentacji, praw własności intelektualnej, możliwości modernizacji oraz warunków odtwarzania gotowości w kryzysie i wojnie;
* ustanowić zróżnicowane tryby: podstawowy, negocjacyjny (dla zamówień złożonych technologicznie), międzyrządowy (dla zakupów strategicznych), pilny (skrócone terminy) oraz badawczo-rozwojowy (od prototypu do wdrożenia);
* regulować stosowanie przesłanki podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa w sposób udokumentowany i proporcjonalny, odporny na zarzut arbitralności;
* wprowadzić bezpieczeństwo dostaw jako pełnoprawne kryterium: wiarygodność dostawcy, odporność łańcucha dostaw, dostępność części, zdolność serwisu w kraju, podatność na ograniczenia eksportowe;
* wiązać zamówienia z budową krajowych zdolności nie przez prostą preferencję krajową, lecz przez kryteria bezpieczeństwa i odporności, operując kategorią krajowej wartości dodanej rozumianej funkcjonalnie – jako zdolność serwisu, naprawy, modernizacji i integracji, a nie prosty procent komponentów krajowych;
* silnie uwzględniać prawa do technologii, danych technicznych i własności intelektualnej (dokumentacja, kody, interfejsy, licencje, uprawnienia modernizacyjne) oraz obowiązkową analizę kosztu cyklu życia przy dużych programach;
* dopuszczać umowy długoterminowe i modele oparte na efektach (performance-based logistics), w których część wynagrodzenia zależy od realnej dostępności systemu, a także integrować zamówienia z badaniami i technologiami dual-use, przewidując ścieżki dla demonstratorów, prototypów i wdrożeń.
W sektorze obronnym zamówienie musi być narzędziem budowy zdolności państwa – operacyjnej, logistycznej, przemysłowej i technologicznej – a nie tylko procedurą wyboru dostawcy.
Ustawa o Agencji Uzbrojenia
Celem trzeciej ustawy jest stworzenie jednolitego, centralnego organu odpowiedzialnego za planowanie, realizację i nadzór nad pozyskiwaniem uzbrojenia oraz uproszczenie i przyspieszenie procedur. Najważniejsze założenie to przekształcenie Agencji Uzbrojenia z jednostki budżetowej skoncentrowanej na zakupach w państwową agencję wykonawczą – osobę prawną nadzorowaną przez MON, działającą na podstawie odrębnej ustawy i statutu – zarządzającą programami w całym cyklu życia i integrującą wymagania operacyjne formułowane przez Sztab Generalny WP, kontraktowanie, logistykę, zarządzanie technologią, finansowanie oraz rozwój krajowego przemysłowego potencjału obronnego. Agencja powinna być też aktywnym promotorem eksportu i operatorem na rynkach zagranicznych. W każdym strategicznym programie powinna analizować możliwość budowy krajowych kompetencji produkcyjnych, integracyjnych, serwisowych i badawczo-rozwojowych – nie po to, by preferować określonych wykonawców, lecz by zwiększać bezpieczeństwo dostaw i odporność państwa, zgodnie z prawem krajowym i unijnym.
Ustawa powinna wyraźnie rozdzielić role: MON określa priorytety strategiczne i finansowe, Siły Zbrojne definiują wymagania operacyjne, a Agencja przygotowuje, realizuje i nadzoruje programy. Kluczowe jest dostosowanie zasad gospodarki finansowej do specyfiki sektora (m.in. akredytywa, faktoring, gwarancje, poręczenia, opcje, kontrakty terminowe), wdrożenie controllingu i mierników efektywności oraz aktywne gospodarowanie prawami własności intelektualnej.
Agencję należy rozliczać nie z tempa wydatkowania, lecz ze zdolności przekładania wydatków na trwały efekt – poprzez wskaźniki takie jak terminowość kamieni milowych, odchylenie kosztów od planu, udział programów osiągających efekt zdolnościowy, udział kontraktów z pełnym pakietem cyklu życia i krajową zdolnością serwisową, udział wydatków generujących krajową wartość dodaną oraz czas od zgłoszenia potrzeby operacyjnej do zawarcia umowy i od zakończenia badań do wdrożenia. Formowanie Agencji powinno być etapowe – zwłaszcza w części dotyczącej przejmowania wsparcia eksploatacji – a jej personel cywilno-wojskowy; Agencja powinna też nadzorować wojskowe instytuty badawcze. Aby aktywnie korzystać z potencjału badawczego sektora cywilnego i dual-use, może powołać spółkę celową – „spółkę technologii obronnych” – która wyszukiwałaby i finansowała badania nad technologiami krytycznymi, zarządzała nabytymi prawami do technologii i wchodziła jako inwestor w przedsięwzięcia typu venture capital.
Harmonogram zmian i ryzyka
Skala reformy uzasadnia etapowe wdrożenie w perspektywie dwóch do czterech lat, oparte na czterech kamieniach milowych: przyjęciu założeń reformy i mapy zmian ustawowych; wejściu w życie pakietu ustaw i uruchomieniu nowej architektury instytucjonalnej; wstępnej gotowości operacyjnej systemu po dwóch latach; oraz pełnej gotowości po czterech latach, potwierdzonej przeglądem funkcjonalnym i oceną skuteczności.
Reforma niesie istotne ryzyka: spory kompetencyjne, nadmierną centralizację bez wzrostu realnych zdolności wykonawczych, napięcia na tle prawa unijnego oraz niedostosowanie skali zmian do dostępnych kadr i zasobów. Ich ograniczenie wymaga etapowego wdrażania, jasnego przypisania odpowiedzialności, równoległej inwestycji w kompetencje i narzędzia zarządcze oraz bieżącej ewaluacji. Identyfikacja ryzyk nie osłabia zasadności reformy – wzmacnia jej wiarygodność, pokazując ją jako proces wymagający nie tylko decyzji politycznej, lecz także trwałej zdolności wykonawczej państwa.
Przyjęcie pakietu trzech ustaw – o potencjale obronnym, o zamówieniach w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności oraz o Agencji Uzbrojenia – stworzy spójne ramy budowy nowoczesnego systemu pozyskiwania uzbrojenia i rozwoju przemysłowego potencjału obronnego. Umożliwi przejście od realizacji pojedynczych zakupów do zarządzania znaczną częścią zdolności obronnych w całym cyklu życia, integrującego finansowanie, zakupy, logistykę, rozwój technologii i politykę przemysłową. Nowe regulacje stworzą przewidywalne warunki rozwoju dla krajowego sektora dual-use, wzmocnią bezpieczne łańcuchy dostaw oraz krajowe zdolności utrzymania, naprawy i modernizacji sprzętu, a także zdolność szybkiego zwiększania produkcji w kryzysie – zwiększając efektywność wydatków, stabilność wieloletnich programów oraz suwerenność technologiczną państwa.
Autorami założeń są gen. bryg. rez. dr Adam Duda i dr Krzysztof Wiater – przedstawiciele Polskiej Izby Dual Use i wykładowcy akademiccy (SGH, InSELT), a także, dla pełnej transparentności, konsultanci NGL Advisory sp. z o.o. Materiał powstał pro bono i ponadpartyjnie. Nie jest związany z interesem żadnego klienta ani podmiotu rynkowego; jego jedyną intencją jest dobro publiczne i udostępnienie wypracowanych rozwiązań wszystkim, którzy zechcą z nich skorzystać. Poglądy w nim wyrażone są prywatnym stanowiskiem eksperckim autorów i nie stanowią oficjalnego stanowiska instytucji, z którymi są związani.
Sygnujemy ten dokument także jako Polska Izba Dual Use, dlatego jednym z jego naczelnych założeń jest otwarcie rynku obronnego na sektor cywilny i dual-use. Nie traktujemy go jako uzupełnienia, lecz jako rezerwuar niewykorzystanego potencjału produkcyjnego, technologicznego i serwisowego. W każdej z trzech ustaw wskazujemy konkretne miejsca, w których próg wejścia dla firm cywilnych oraz małych i średnich przedsiębiorstw można obniżyć, a ich potencjał – włączyć do budowy zdolności państwa.
Świadomie nadajemy materiałowi charakter publicystyczno-koncepcyjny: ma on porządkować debatę i przygotować grunt pod właściwe założenia legislacyjne.
