Polskie samorządy zaczęły przygotowywać się na wojnę. Budują schrony

24 lutego 2022 r. poczucie bezpieczeństwa runęło wraz z wkroczeniem rosyjskich wojsk do Ukrainy. Choć świetnie poradziliśmy sobie z przyjęciem uchodźców, zrozumieliśmy, że państwo nie jest gotowe na wojnę. Uwaga skupiła się na zbrojeniach. Pierwsze zakupione czołgi i armatohaubice trafiły do jednostek jeszcze w 2022 r. Szybkie dostawy umożliwiła uchwalona w rekordowym tempie, bo już 11 marca 2022 r., ustawa o obronie Ojczyzny. Nowe przepisy miały uporządkować obszar obronności państwa, ale jednocześnie wygasiły dotychczasowe podstawy prawne obrony cywilnej. W efekcie powstała krytyczna luka prawna.

W marcu 2024 r. Najwyższa Izba Kontroli opublikowała wstrząsający raport o budowlach ochronnych. Na miejsce w ukryciach mogło liczyć zaledwie 3,78 proc. mieszkańców (1,43 mln miejsc w 10 622 obiektach). Dwa na trzy badane schrony nie spełniały wymogów technicznych, a w 6 z 32 gmin nie zapewniono żadnego takiego miejsca. W tym samym miesiącu MSWiA i MON przedstawiły założenia ustawy o ochronie ludności w czasie pokoju i wojny. W czerwcu projekt trafił do konsultacji, a wrześniowa powódź na południu kraju potwierdziła jego wagę. W listopadzie Sejm przyjął ustawę jednogłośnie. W grudniu podpisał ją prezydent i od 2025 r. weszła w życie.

Ile pieniędzy potrzebowały samorządy na ochronę ludności i obronę cywilną?

Kluczowy jest art. 155 ustawy, gwarantujący na ochronę ludności i obronę cywilną minimum 0,3 proc. PKB rocznie. Przy tegorocznym PKB rzędu 4160 mld zł daje to co najmniej 12,5 mld zł. Rząd postanowił jednak przeznaczyć na ten cel wyraźnie większe środki niż ustawowe minimum. W pierwszym programie OLiOC (Ochrona Ludności i Obrona Cywilna) przewidziano 16,7 mld zł w 2025 r. i 17,2 mld zł w 2026 r., czyli łącznie ok. 34 mld zł. Z tego blisko 10 mld zł trafi bezpośrednio do samorządów (po ok. 5 mld zł rocznie). W latach 2027–2031 budżet programu wyniesie ponad 102 mld zł, z czego dla samorządów przypadnie ok. 30 mld zł.

Analiza „Atlasu Przetargów” dowodzi, że pieniądze były niezbędne. Od stycznia 2021 r. do lipca 2025 r. samorządy ogłosiły tylko 81 przetargów z zakresu obrony cywilnej. Wojna tego nie zmieniła: w 2021 r. było ich 11, rok później 10, w 2023 r. – 17, w 2024 r. – 22, a w pierwszej połowie 2025 r. – 21. W skali kraju to kropla w morzu potrzeb. Przełom nastąpił w sierpniu 2025 r., gdy wojewodowie zaczęli oceniać pierwsze wnioski o środki z nowej ustawy. W samym sierpniu ogłoszono 50 przetargów – tyle, ile łącznie w latach 2022–2024. We wrześniu liczba ta wzrosła do 251, a do końca 2025 r. sięgnęła 2612. Od sierpnia 2025 r. do 19 października 2026 r. przekroczyła już 4,5 tys.

Analiza obejmuje tylko zamówienia powyżej 130 tys. zł ze słowami kluczowymi w tytule (ochrona ludności, obrona cywilna, schrony, ukrycia, syreny), po wykluczeniu m.in. schronisk dla zwierząt i bezdomnych. Jak zaznacza „Atlas Przetargów”, niemal połowa kwoty (783 mln zł z 1,54 mld zł) to zakupy opisane ogólnie, bez przypisania do kategorii. Wśród opisanych wydatków dominują schrony i miejsca ukrycia (312 mln zł). Kolejne kategorie to: pojazdy i maszyny, w tym ciągniki, koparki i auta (205 mln zł), agregaty prądotwórcze (97 mln zł), cysterny i zbiorniki na wodę (47 mln zł), sprzęt medyczny (40 mln zł), łączność i syreny (23 mln zł) oraz namioty, hale i kontenery (20 mln zł).

Dla rządu priorytetem jest budowa obiektów zbiorowej ochrony. Na ten cel ma pójść 3,6 miliarda złotych

Według danych MSWiA w 2025 r. województwom przekazano z programu OLiOC 4,63 mld zł. Samorządy podpisały blisko 8 tys. umów o wartości 3,8 mld zł, wykorzystując 82 proc. dostępnych środków. Na 2026 r. zaplanowano jeszcze większą pulę, bo aż 4,94 mld zł, co oznacza wzrost o ponad 300 mln zł rok do roku.

W latach 2025–2026 największym beneficjentem programu jest woj. mazowieckie. W tym roku otrzyma ono ponad 710 mln zł, z czego 228 mln zł trafi do samej Warszawy. Kolejne miejsca zajmują województwa: śląskie (565 mln zł), wielkopolskie (438 mln zł) oraz małopolskie (415 mln zł). Najmniej środków otrzymają opolskie (116 mln zł) i lubuskie (127 mln zł). W przeliczeniu na mieszkańca (wg GUS) najwięcej zyska wschodnia flanka. W woj. podlaskim i warmińsko-mazurskim to średnio 150 zł na osobę, w lubelskim 146 zł, a w podkarpackim 143 zł. Relatywnie najmniejsze wsparcie trafi do woj. świętokrzyskiego (120 zł na osobę), małopolskiego (121 zł) oraz do samej Warszawy (121 zł).

Priorytetem rządowego programu pozostaje budowa obiektów zbiorowej ochrony, na co zostanie przeznaczone nawet ok. 3,6 mld zł. Fundusze te mają pomóc w modernizacji, adaptacji oraz budowie nowych schronów i ukryć, a także w zapewnieniu zasobów niezbędnych do przetrwania ludności w miejscach schronienia.

Jak zapewnić samowystarczalność w czasie kryzysu

Środki z OLiOC pozwalają gminom nadrobić wieloletnie zaległości. Jak przyznaje w rozmowie z „Rz” Grzegorz Zawadzki, zastępca burmistrza Parzęczewa, w ubiegłym roku gmina skupiła się na zasilaniu awaryjnym, kupując agregaty dla urzędów, szkół, stacji uzdatniania wody i oczyszczalni ścieków. W tym roku dokupiono ciągnik i zbiorniki na paliwo.

– Nie zatrzymujemy się na tym. W ramach kolejnego naboru w programie OLiOC zamierzamy ubiegać się o dotację na utworzenie gminnego magazynu paliw. Naszym celem jest osiągnięcie chociaż częściowej samowystarczalności, która w sytuacjach kryzysowych zabezpieczy energię do ciągłego działania stacji uzdatniania wody, oczyszczalni ścieków, naszych jednostek organizacyjnych oraz szkół. Planujemy również zakup specjalistycznego osprzętu do nowego ciągnika – m.in. wielofunkcyjnego wysięgnika – co znacząco zwiększy nasze możliwości reagowania w terenie – wymienia Grzegorz Zawadzki.

W liczącym 5 tys. mieszkańców Parzęczewie takie inwestycje bez OLiOC byłyby niemożliwe. W całym kraju ruszyły duże zakupy. Wrocław i Polanica-Zdrój wydały po 15,8 mln zł na budynki centrów zarządzania kryzysowego z magazynami. Szpital w Hrubieszowie za 21,9 mln zł buduje miejsca schronienia, a szpital w Siedlcach za 24,6 mln zł kupił sprzęt medyczny i karetkę.

Program ma jednak wady, a główną jest jednoroczna perspektywa zakupowa. Tomasz Telesiński, dyrektor Stowarzyszenia Gmin i Powiatów Wielkopolski, uważa, że utrudnia to wydatkowanie pieniędzy. Dowodem na to jest fakt, że w ubiegłym roku samorządy zdołały wykorzystać jedynie ok. 82 proc. przyznanych im funduszy.

– Jako środowisko samorządowe doceniamy same środki z OLiOC, ale perspektywa jednoroczna to pułapka. W pilotażowym roku decyzje zapadały często dopiero na jesieni, a przez rygor Prawa zamówień publicznych musieliśmy zwracać dotacje, bo fizycznie nie dało się zdążyć z przetargami. Ten program musi oferować planowanie wieloletnie albo wymaga specustawy wyłączającej takie zakupy z procedur przetargowych – ocenia samorządowiec.

Telesiński docenia wydłużenie czasu na rozliczenie inwestycji infrastrukturalnych do 31 marca kolejnego roku. W rozmowie z „Rz” zaznacza jednak, że to wciąż krótki termin i obejmuje tylko infrastrukturę. Presja czasu przy zakupach sprzętu winduje ceny – dostawcy wiedzą, że gminy muszą wydać środki w miesiąc, więc dyktują warunki.

Jakie wyzwania stoją przed finansowaniem ochrony ludności i obrony cywilnej?

Stabilne, wieloletnie finansowanie OLiOC ma jednak ukrytą wadę – pochodzi w dużej części z budżetu MON. Choć rząd chwali się rekordowymi nakładami i na zbrojenia, i na obronę cywilną, to przesuwa środki w ramach jednego koszyka. W 2027 r. z 19,1 mld zł przeznaczonych na OLiOC aż połowa zostanie zabrana z funduszy na obronność.

Oznacza to ciche uszczuplanie środków na modernizację armii i mniejszą przejrzystość finansów państwa. Już w 2027 r. nominalne wydatki obronne mają spaść względem 2026 r. (do 4,5 proc. PKB), oddalając nas od celu 5 proc. PKB. OLiOC to zadanie MSWiA, tymczasem co roku 0,15 proc. PKB z budżetu MON będzie de facto szło na obronę cywilną. Innym problemem jest brak odpowiedniego dialogu na linii rząd–samorządy.

– Obecny dialog z administracją rządową jest błędem systemowym, bo działamy po omacku. Składamy w dobrej wierze wnioski na pilnie potrzebny sprzęt, a potem dostajemy odmowę, bo nie wpisuje się to w odgórną krajową strategię. Problem w tym, że my tej wizji po prostu wcześniej nie znamy, przez co marnujemy miesiące na przygotowywanie projektów skazanych na porażkę – zaznacza Tomasz Telesiński.

Rozbieżności wynikają z różnej perspektywy. Gmina chce kupić sprzęt do wycinki drzew, bo jest jej bardzo potrzebny. Wojewoda chce łodzi do działań wodnych, choć gmina uważa ją za mniej priorytetowy zakup. Wojewoda sugeruje łodzie, bo widzi, że dwie sąsiednie gminy w powiecie mają już pilarki, a w regionie brakuje sprzętu wodnego. To oczywiście jedynie przykład, który ma pokazać, jak ważny jest dialog i koordynacja zakupów na wyższym szczeblu. W kryzysie działać musi cały system.

Kolejnym wyzwaniem są procedury, m.in. nieznane samorządom przydziały mobilizacyjne. Zakupiony sprzęt nie pomoże, jeśli w razie wojny operator gminnego beczkowozu zostanie powołany do wojska. Samorządy nie kwestionują potrzeb armii, ale muszą wiedzieć, kto podlega mobilizacji, by właściwie zaplanować kadry na czas konfliktu.