Większość polskich serwisów internetowych odnotowała ostatnio (prawdopodobnie na podstawie komunikatu PAP) inicjatywę amerykańskiego Kongresu, zmierzającą do rozlokowania w Polsce na stałe eskadry amerykańskich F-35. W rzeczywistości sprawa ta jest o wiele bardziej skomplikowana niż mogłoby się wydawać. Same poświęcone Polsce zapisy w ustawie, nad którą pracuje Kongres, wykraczają zaś daleko poza plan ulokowania w Polsce amerykańskich myśliwców.
Żeby zrozumieć, co właściwie zostało zapisane i ile to dziś faktycznie znaczy, trzeba najpierw poznać samą ustawę, w której te zapisy się znalazły. Mówimy o projekcie H.R. 8800, czyli National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2027. To projekt ustawy zatwierdzającej wydatki obronne na rok fiskalny 2027 (w skrócie NDAA FY2027), wniesiony do Izby Reprezentantów 13 maja przez Mike'a Rogersa, republikanina z Alabamy i przewodniczącego Komisji Sił Zbrojnych, wraz z Adamem Smithem, demokratą ze stanu Washington.
F-35 Lightning II
Projekt przeszedł już przez tzw. markup pełnej komisji w Izbie, gdzie 4 czerwca przyjęto go głosami 44 do 12 oraz przez analogiczny etap w Senacie (który pracuje nad własną wersją), gdzie przyjęto go stosunkiem głosów 18 do 9. Obie izby jeszcze nie głosowały nad nim na sali plenarnej.
W tekście znajdują się dwa zapisy odnoszące się wprost do Polski. Pierwszy to sekcja 1234, ustanawiająca program współpracy przemysłów obronnych USA i Polski (Poland Defense Industrial Cooperation Program). Drugi to instrukcja wpisana do raportu komisji, oznaczona jako Log 5830, nakazująca dowódcy amerykańskiego dowództwa wojskowego w Europie przygotowanie analizy wykonalności stałego rozmieszczenia eskadry F-35 w Polsce.
Do tego dochodzą trzy szersze sekcje, 1231 do 1233, które nie wymieniają Polski z nazwy, ale bezpośrednio kształtują to, jak łatwo – albo jak trudno – Pentagon może w przyszłości zmniejszać amerykańską obecność wojskową w Europie, w tym w Polsce.
Eskadra F-35 w Polsce. Niewiążące zapisy w raporcie komisji Izby Reprezentantów
Nie każde ważne polecenie Kongresu trafia do treści ustawy. Część z nich ma formę tzw. directive report language, czyli instrukcji wpisanej do raportu komisji towarzyszącego ustawie.
Różnica jest istotna. Taki zapis nie staje się prawem po podpisaniu ustawy przez prezydenta, więc formalnie wiąże słabiej niż sekcja ustawy. W praktyce jednak Pentagon traktuje takie polecenia bardzo poważnie, bo to właśnie komisje sił zbrojnych decydują co roku o jego budżecie, a ich członkowie pamiętają, czy wcześniejsze polecenia zostały wykonane, czy też zlekceważone.
Chairman's mark to dosłownie „projekt przewodniczącego”. To pierwsza, kompletna wersja tekstu ustawy, przygotowana przez przewodniczącego komisji (i jego sztab) jeszcze przed jakimkolwiek głosowaniem. To punkt wyjścia do dalszych prac. Baza, do której potem dokłada się poprawki
Takim właśnie zapisem jest polecenie dotyczące eskadry F-35 w Polsce, oznaczone w dokumentach komisji jako Log 5830 (Log to wewnętrzny numer porządkowy, po którym komisja śledzi każdą zgłoszoną poprawkę), w trzeciej, poprawionej wersji. Jego autorstwo jest potwierdzone bezpośrednio w dokumentach komisji. Autorem jest Austin Scott, republikanin ze stanu Georgia. Zapis nakazuje szefowi Dowództwa Europejskiego Stanów Zjednoczonych (U.S. European Command, czyli EUCOM, jedno z siedmiu regionalnych dowództw bojowych amerykańskich sił zbrojnych, odpowiedzialne za obszar Europy) przedstawienie komisji sił zbrojnych Izby Reprezentantów, nie później niż do 1 marca 2027 roku, „odprawy informacyjnej” (raportu) na temat wykonalności stałego rozmieszczenia eskadry samolotów F-35 Sił Powietrznych Stanów Zjednoczonych w Polsce. Od razu wyjaśnijmy, że amerykańska eskadra myśliwska to zwykle od kilkunastu do dwudziestu kilku samolotów. W przypadku F-35 najczęściej są to 18-24 maszyny wraz z przypisanym personelem i infrastrukturą wsparcia.
Czytaj więcej
Premier Donald Tusk podkreślił, że choć jest optymistą, to nie spodziewał się aż tak szybkiej i tak pozytywnej reakcji USA na propozycję utworzenia...
Komisja nie oczekuje przy tym prostej oceny zasadności takiego kroku. Chce znacznie więcej konkretów. Raport ma obejmować ocenę potencjalnych lokalizacji w Polsce, analizę wymagań infrastrukturalnych (pasy startowe, hangary, magazyny uzbrojenia, zabezpieczenia cybernetyczne i łącznościowe), ocenę wymagań serwisowych i logistycznych, a także ocenę wkładu finansowego strony polskiej i możliwości podziału kosztów budowy infrastruktury, w tym kwalifikowalności projektu do programu inwestycji bezpieczeństwa NATO (NATO Security Investment Program, czyli wspólny fundusz NATO finansujący infrastrukturę wojskową w państwach członkowskich).
Na końcu komisja chce też oceny korzyści operacyjnych: dla odstraszania Rosji, wzmocnienia wschodniej flanki NATO, obrony powietrznej państw bałtyckich, reagowania na sytuacje kryzysowe w regionie Morza Czarnego oraz prowadzenia operacji bojowych na dużą skalę w Europie.
Droga do stałego stacjonowania amerykańskiej eskadry w Polsce jest więc jeszcze daleka. Intencje są jednak jasne i jednoznacznie korzystne dla polskich starań o poszerzenie stałej obecności Amerykanów w Polsce.
Szerszy kontekst europejski i kontekst polityczny zapisów o Polsce
Jeszcze przed dodaniem sekcji 1234, tzw. chairman's mark (pierwsza, bazowa wersja tekstu przygotowana przez przewodniczącego komisji) z 26 maja zawierał trzy sekcje budujące architekturę nadzoru nad amerykańską obecnością wojskową w Europie.
Sekcja 1231 rozszerzała i modyfikowała stały mechanizm raportowania Kongresowi o liczbie i rozmieszczeniu wojsk USA w Europie. Sekcja 1232 nakazywała Pentagonowi uzasadniać każdą większą redukcję sił konkretną analizą, nie tylko decyzją polityczną. Sekcja 1233 dotyczyła planowania obronnego i podziału obciążeń w ramach NATO.
Kontekst tych zapisów jest dość oczywisty. Wszystkie trzy powstały jako reakcja Kongresu na majowe działania Pentagonu. Podobnie jak zapisy odnoszące się już bezpośrednio do Polski.
Amerykańscy żołnierze w Polsce
W maju Pentagon odwołał plany tymczasowego przerzutu 4 tys. żołnierzy z USA do naszego kraju. To wywołało falę krytyki w Kongresie. Odżyły pytania o skalę planowanej redukcji sił USA w Europie. Projekt NDAA, opublikowany tuż po tej decyzji, wyraża dezaprobatę Kongresu wobec takich posunięć i podkreśla wartość obecności dwóch brygad pancernych w Polsce dla odstraszania Rosji.
W tym kontekście warto pamiętać, że już po tym wydarzeniu prezydent Donald Trump zapowiedział rozmieszczenie w Polsce dodatkowych 5 tys. amerykańskich żołnierzy. A między Waszyngtonem i Warszawą rozpoczęły się intensywne konsultacje związane z ustanowieniem stałej (w miejsce dotychczasowej rotacyjnej) obecności wojsk USA w Polsce. W rozmowach tych bierze udział po stronie polskiej zarówno strona rządowa (pod nadzorem wicepremiera i szefa MON Władysława Kosiniaka-Kamysza), jak i pałac prezydencki, z udziałem samego prezydenta Karola Nawrockiego.
Czytaj więcej
– Minimum roku potrzeba, aby taka decyzja została wypracowana i zaakceptowana – powiedział gen. Mirosław Różański, komentując temat gotowości Polsk...
W tym świetle zapisy NDAA dotyczące Polski nabierają specyficznego charakteru. O ile szersze sekcje 1231-1233 są efektem realnego napięcia między Kongresem a administracją w sprawie ogólnego kierunku amerykańskiej obecności w Europie, to w przypadku Polski Kongres i Biały Dom mówią dziś właściwie jednym głosem. Zapowiedziane przez Trumpa wzmocnienie kontyngentu i toczące się rozmowy o stałej obecności idą w tym samym kierunku, co postulaty komisji. Polska, przynajmniej na razie, wydaje się więc wyjątkiem od reguły, a nie polem sporu.
Dotyczące Polski zapisy w amerykańskiej ustawie powinny się utrzymać
Co do przyszłości ustawy, o której mówimy, pytania są tak naprawdę dwa. Czy zapisy przetrwają proces legislacyjny i czy przełożą się na realne pieniądze i działania.
Co do pierwszego pytania, to trzeba pamiętać, że jesteśmy dopiero po pracach komisji. Ustawa nie była jeszcze głosowana przez całą Izbę Reprezentantów. Wpływ na ostateczny kształt ustawy będzie miał także Senat. Ostateczna treść powstanie po negocjacjach między izbami, które historycznie trwają miesiącami i kończą się późną jesienią lub zimą.
Czym jest NDAA i jak zwyczajowo przebiega jej uchwalanie
National Defense Authorization Act to coroczna ustawa zatwierdzajaca wydatki i polityki Departamentu Obrony oraz tej części Departamentu Energii, która dotyczy broni jądrowej. Kongres uchwala ją nieprzerwanie od ponad sześćdziesięciu lat, co czyni ją jednym z najbardziej przewidywalnych elementów amerykańskiego procesu legislacyjnego. Nawet w latach głębokich podziałów partyjnych, NDAA zwykle przechodzi z istotnym wsparciem obu partii: Republikanów i Demokratów, niezależnie od tego, kto akurat jest gospodarzem Białego Domu.
NDAA nie przyznaje jednak pieniędzy. To robią osobne ustawy budżetowe (appropriations). Zapis w NDAA mówiący „program X może wydać Y dolarów” nie gwarantuje, że Kongres faktycznie te pieniądze przekaże w ustawie budżetowej. To tylko przyzwolenie, że może się tak stać.
Proces przyjmowania ustawy wygląda tak samo każdego roku. Najpierw komisje sił zbrojnych Izby i Senatu (HASC i SASC) niezależnie od siebie przygotowują własne wersje tekstu, zaczynając od chairman's mark przewodniczącego komisji, przez markup (to posiedzenie rozpatrujące poprawki) na poziomie podkomisji, a kończąc na markupie pełnej komisji, gdzie głosowane są setki poprawek. Nie wszystkie postanowienia ustawy przechodzą przez markup na poziomie podkomisji. Niektóre obszary, takie jak sprawy ogólne, kwestie dotyczące innych państw czy organizacja Departamentu Obrony, są pisane od razu w chairman's mark i trafiają prosto na markup pełnej komisji, bez przechodzenia przez osobne podkomisje. Oznacza to, że obie komisje pracują równolegle, ale nad różnymi tekstami.
Gdy obie izby uchwalą swoje wersje na sali plenarnej, różnice są negocjowane. Formalnie w komisji konferencyjnej, w praktyce coraz częściej w bezpośrednich negocjacjach liderów obu komisji. W rezultacie powstaje jeden, wspólny tekst, który ponownie głosują obie izby. Po tym trafia on na biurko prezydenta. Formalnym terminem, do którego prace powinny się zakończyć, jest 1 października (początek roku fiskalnego), ale w praktyce proces regularnie się przedłuża. I tak np. ustawa na rok 2026 została podpisana 18 grudnia 2025.
Z doświadczenia poprzednich lat wynika jednak, że drobne programy współpracy międzynarodowej i wymogi raportowania (jak Sec. 1234 czy poprawka Scotta o F-35) mają zwykle wysoką szansę przejścia bez większych zmian. Nie kosztują wiele, nie są kontrowersyjne politycznie, mają ponadpartyjne wsparcie (sekcja 1234, jak wynika z doniesień prasowych, to inicjatywa demokraty Billa Keatinga, wpisana do tekstu republikańskiej komisji) i wpisują się w retorykę obu partii o wzmacnianiu wschodniej flanki NATO. Same w sobie nie nakładają też żadnych wiążących zobowiązań na administrację. To programy z gatunku „może”, a nie „musi” oraz obowiązki raportowania, a nie rozkazy operacyjne.
Większym znakiem zapytania są sekcje 1231-1233, czyli twardsze ograniczenia dotyczące redukcji sił USA w Europie. Tu mamy realny konflikt interesów. Administracja Trumpa, poprzez politykę „NATO 3.0” promowaną przez Elbridge'a Colby'ego w Pentagonie, otwarcie dąży do przesunięcia części sił z Europy na Pacyfik. Kongres próbuje to ograniczyć i nadzorować. To właśnie ten typ zapisów bywa przedmiotem najostrzejszych negocjacji, czasem kończących się rozmyciem albo usunięciem twardszych sformułowań na żądanie Białego Domu.
Dodatkowym czynnikiem niepewności w tym roku jest próba administracji przepchnięcia części budżetu obronnego przez osobny proces, co komplikuje tradycyjnie dwupartyjny proces NDAA i może wydłużyć negocjacje.
